推动应急预案编制从“有”到“优”

——《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》解读

2013年10月1日，国家标准《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》（GB/T 29639—2013，以下简称《导则》）开始施行。近日，国家安全生产应急救援指挥中心有关方面负责人，就生产经营单位如何更好理解《导则》、运用《导则》指导应急预案编制工作，进行了解读相关问题接受了记者专访。

应急预案体系建设将进入“从有到优”的新阶段

近年来，通过各地区、各有关部门和单位的共同努力，安全生产应急管理方面规章、标准和制度不断完善，应急预案管理逐步规范，应急预案编制全面展开，应急预案质量不断提高，安全生产应急预案体系建设取得积极进展。

为规范指导生产经营单位做好应急预案编制工作，国家安全监管总局在《危险化学品事故应急救援预案编制通则》基础上，于2006年颁布实施了《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》（AQ/T9002—2006）。这作为应急预案管理的第一个安全生产行业标准，有力推动了生产安全事故应急预案体系建设（见图表）。

总体上看，我国应急预案体系建设已由“从无到有”进入“从有到优”的新阶段，下一阶段，必须将提升应急预案质量作为工作重点，推动我国应急管理水平不断提高。但当前，安全生产应急预案编制还存在很多问题，主要表现在：应急预案功能定位、层级分类不够明确，实用性、针对性不强，风险分析、能力评估不到位，关键要素不统一，相互不衔接等。

安全生产应急管理领域第一个国家标准

针对暴露出的问题，《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》和《国务院安委会办公室关于贯彻落实国务院〈通知〉精神进一步加强安全生产应急救援体系建设的实施意见》均对应急预案编制、评审、备案、衔接等工作，提出明确要求。

为贯彻落实相关文件精神，解决应急预案针对性、可操作性不强等问题，国家安全生产应急救援指挥中心于2011年初，启动了安全生产行业标准《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》的修订工作。经多方征求意见，大家普遍认为各行业企业生产经营范围广，跨行业经营较为普遍，应整合原有《危险化学品事故应急救援预案编制通则》，并将安全生产行业标准修订后，上升为国家标准，以指导生产经营单位做好应急预案编制工作。

经国家标准化管理委员会审查批准，才有了今天的国家标准《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》（GB/T 29639—2013，以下简称《导则》）。《导则》是安全生产应急管理领域的第一个国家标准，充分体现了应急预案管理在安全生产中的重要地位和作用。

《导则》是在认真分析目前应急预案体系建设阶段性特点和问题的基础上修订的，其颁布实施，将对指导生产经营单位做好生产安全事故应急预案编制工作，解决目前部分生产经营单位应急预案存在的问题，提高生产经营单位应急预案的编制质量，起到重要推动作用。

突出事故风险管理，给企业一定的灵活度和自由度

应急预案的编制过程既是一个总结经验教训、统一认识的过程，也是一个探索规律、完善流程、创新制度的过程，编制和实施应急预案是应急管理的基础性工作。因此，《导则》主要规定了生产经营单位编制生产安全事故应急预案的程序、要素和内容等基本要求，在明确应急处置职能和程序的基础上，重点突出事故的风险管理，按照安全生产工作方针，强调应急预案的事故预防功能。

首先，进一步规范应急预案编制程序。执行正确的应急预案编制程序，是提高应急预案编制质量的前提。《导则》明确了应急预案编制的6个步骤（见图表）。很多部门和企业在编制预案时，缺少风险分析和应急资源情况调查，没有进行科学评估，应急预案情景设计与实际不符，导致应急预案缺乏可操作性。因此，《导则》专门强调了风险评估和应急能力评估，这是需要特别注意的。

其次，进一步规范了应急预案体系。《导则》提出了生产经营单位应急预案体系主要由综合应急预案、专项应急预案和现场处置方案构成，重点针对哪些单位应编写综合应急预案、哪些单位应编写专项应急预案、哪些单位应编写现场处置方案、哪些单位综合应急预案和专项应急预案可以合并编写进行了说明，并对每一类预案中应当包含的内容进行了详细说明。《导则》指出专项应急预案可根据本单位的实际情况，确定是否需要编制。风险因素单一的小微型生产经营单位可只编写现场处置方案。这是在总结实施经验基础上，作出的重要修订，突破了原来应急预案体系结构的限制，强调可以结合实际，灵活掌握。

再其次，进一步明确了各类应急预案的功能定位和内容要求。综合应急预案是生产经营单位应急预案体系的总纲，主要从总体上阐述事故的应急方针、原则。《导则》强调其指导性和规范性，其内容应包括应急组织机构及职责、应急预案体系、事故风险描述、预警及信息报告、应急响应、保障措施、应急预案管理等。专项应急预案是生产经营单位为应对某一类型或某几种类型事故，或者针对重要生产设施、重大危险源、重大活动等内容而制定的应急预案。《导则》进一步简化了专项应急预案的内容，强调其针对性和可操作性，其内容应包括事故风险分析、应急指挥机构及职责、处置程序和措施等。现场处置方案是生产经营单位根据不同事故类别，针对具体的场所、装置或设施所制定的应急处置措施，主要包括事故风险分析、应急工作职责、应急处置和注意事项等内容。

不过，由于生产经营单位的组织结构、管理模式、生产规模、事故风险等情况差异性较大，很难以一个标准对所有单位应急预案编制进行强制性要求，因此，经认真研究，建议将《导则》作为推荐性国家标准，供生产经营单位参考使用。各单位可结合自身特点，对《导则》中的部分内容进行适当调整，从而保证应急预案的针对性、实用性和可操作性。

采取具体举措将《导则》落实到位

一部好的国家标准，出台不易，落实到位更不易。因此，应采取具体举措，抓好贯彻落实。

一是要抓好学习宣传工作。国家安全生产应急救援指挥中心专门下发了宣传贯彻《导则》的通知，各级安全监管监察部门、各企业要按照《通知》要求，制定宣传培训方案，采取多种形式，加强对《导则》的宣传。该中心将会同总局有关司局，把《导则》纳入安全监管监察部门以及中央企业相关负责同志培训的重要内容，地方各级安全监管监察部门也要针对地方相关部门及企业，开展相关宣传和培训。

二是要制定配套实施办法和措施。下一步，国家安全生产应急救援指挥中心将根据《导则》，组织修订《生产经营单位生产安全事故应急预案评审指南》，指导生产经营单位做好生产安全事故应急预案评审工作，提高应急预案的科学性、针对性和实效性。各级安全监管监察部门要在制度配套上下工夫，抓紧制定、修订本地区的应急预案备案管理制度。

三是要加强检查指导。对《导则》规定的内容，要在监督、检查、评审时督促落实。要认真总结推广各地和中央企业应急预案编制的好经验、好做法。特别注意要进一步加强对基层生产安全事故现场处置方案编制工作的指导，可通过编制范本，加强辅导，提高中小企业应急预案的适用性和可操作性。